Um
dos dispositivos fundamentais do planejamento público, a Lei
Orçamentária Anual (LOA) é o instrumento que organiza
financeiramente o funcionamento do Estado para o ano seguinte à sua
aprovação. Nela são estimadas as receitas que o poder público
prevê arrecadar e fixadas as despesas necessárias para custear
políticas públicas, pagar o funcionalismo, honrar compromissos
financeiros e realizar investimentos prioritários.
Elaborada
em conformidade com o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO), a peça reflete as prioridades do Executivo e
depende de aprovação do Legislativo para ganhar validade. Saúde,
educação, segurança pública, infraestrutura, assistência social,
pagamento de servidores e investimentos, entre outros custos e
investimentos, precisam estar contemplados no orçamento para poderem
ser financiados.
QUEM
ELABORA A LOA?
A
proposta de orçamento é elaborada pelo Poder Executivo. Conforme o
coordenador do Escritório de Desenvolvimento Institucional do
Legislativo (Edil), Allysson Pessoa, os órgãos e entidades
estaduais apresentam suas necessidades e programações, as quais são
consolidadas no processo de planejamento e orçamento do Estado. Após
a consolidação, o governador encaminha o projeto da Lei
Orçamentária Anual à Assembleia Legislativa. A partir desse
momento, inicia-se a fase legislativa de discussão do orçamento.
Antes
de iniciar o processo de planejamento e orçamento, no entanto, é
preciso considerar que outros projetos orçamentários, como o Plano
Plurianual (PPA) e o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO), fazem parte de um mesmo ciclo de planejamento.
O
PPA estabelece programas, objetivos e metas para quatro anos. A LDO
define as metas e prioridades para o exercício seguinte e orienta a
elaboração do orçamento, enquanto a LOA apresenta os recursos que
financiarão as ações naquele ano.
Allysson
Pessoa explica, ainda, que o próprio Regimento Interno da Alece
estabelece que o Executivo deve definir metas e prioridades de acordo
com o PPA e orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual.
“Essa
relação também aparece na análise das emendas ao orçamento. Para
que uma emenda à LOA seja admitida, o Regimento exige sua
compatibilidade com o PPA e com a LDO. De forma simplificada, pode-se
dizer que o PPA aponta a programação para quatro anos, a LDO
estabelece as prioridades e regras para o próximo exercício e a LOA
coloca os recursos no orçamento anual”, explica.
Entre
outros assuntos, a série de reportagens especial “Entendendo
o Legislativo”
já explicou em matérias anteriores o orçamento
público, o
PPA
e o Plano Estratégico Estadual de Longo Prazo (PLP),
além da
LDO.
ORIGEM
DOS RECURSOS
Uma
das primeiras dúvidas que podem surgir quando se fala em LOA é
quanto à origem dos recursos que a compõem. O capital que financia
as políticas públicas possui diferentes origens. Entre elas estão
os impostos, como o Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e
Serviços (ICMS) e o Imposto sobre a Propriedade de Veículos
Automotores (IPVA); as taxas, relacionadas a determinadas atividades
ou serviços prestados pelo poder público; as contribuições,
destinadas às finalidades previstas na legislação, e outras
receitas arrecadadas pelo Estado.
Há,
ainda, as transferências, que são recursos recebidos de outros
entes federativos. Para o Ceará, uma das mais importantes é o Fundo
de Participação dos Estados (FPE), formado por parcela de tributos
arrecadados pela União.
Conforme
Allysson Pessoa, os documentos de planejamento mostram o peso dessas
duas fontes para o Estado. “Para se ter uma ideia, em 2025, o ICMS
representou cerca de 76% da receita tributária estadual, com
aproximadamente R$ 21,47 bilhões arrecadados. No mesmo ano, o Ceará
recebeu aproximadamente R$ 11,69 bilhões do FPE, valor
correspondente a cerca de 29% da Receita Corrente Líquida”,
explica.
Ele
lembra ainda que existem receitas patrimoniais, operações de
crédito, transferências de capital e outras fontes. “Cada uma
possui regras próprias e, em alguns casos, o recurso já chega ao
Estado vinculado a determinada finalidade”, aponta.
A
estimativa quanto ao que se arrecada de receita, no entanto, é feita
em momento anterior, a partir de informações econômicas, fiscais e
do histórico de arrecadação. O governo observa o comportamento das
principais receitas, as expectativas de crescimento da economia,
inflação, atividade empresarial e outros fatores que podem
influenciar quanto será arrecadado. A arrecadação, por sua vez, é
acompanhada durante todo o exercício. Caso a receita efetiva fique
abaixo do previsto, pode ser necessário reprogramar algumas
despesas.
DISTRIBUIÇÃO
DE RECURSOS
A
distribuição dos recursos ocorre durante o processo de elaboração
do orçamento. As necessidades das secretarias e demais órgãos são
avaliadas considerando as prioridades do governo, os programas
previstos no PPA, as orientações da LDO, as obrigações legais e a
disponibilidade financeira.
O
coordenador do Edil explica que o orçamento é organizado de maneira
que seja possível identificar quais recursos serão destinados a
saúde, educação, segurança, infraestrutura, proteção social,
previdência e outras áreas. Há ainda vinculações constitucionais
e legais que restringem a liberdade de utilização de determinados
recursos.
De
acordo com ele, o PPA mostra como essa programação é estruturada
por eixos, temas, programas, objetivos e entregas. “Assim,
distribuir recursos significa compatibilizar as demandas existentes
com aquilo que efetivamente poderá ser financiado”, avalia.
Além
das receitas, estimadas com base em um planejamento prévio, é
preciso considerar também as despesas fixadas para aquele período,
que se dividem em dois tipos: as obrigatórias, que decorrem de
obrigações constitucionais, legais ou contratuais, e, por isso,
deixam menor margem de escolha para o gestor, e as discricionárias,
que são aquelas que oferecem maior possibilidade de decisão durante
o processo de elaboração e execução do orçamento.
“Fazer
essa distinção é relevante, visto que grande parte das despesas
obrigatórias reduz a fatia de orçamento disponível para novas
políticas e investimentos, despesas destinadas à ampliação ou
melhoria da capacidade de atuação do Estado. Em um cenário com
queda de arrecadação, por exemplo, as despesas com maior
flexibilidade tendem a sofrer mais impacto, já que muitas das
obrigações existentes precisam continuar sendo atendidas”,
explica Allysson.
DA
ELABORAÇÃO À APROVAÇÃO EM PLENÁRIO
Após
a elaboração da LOA pelo Poder Executivo, o governador em exercício
encaminha a proposta à Assembleia Legislativa. Nesse momento,
inicia-se a “fase legislativa de discussão do orçamento”. A
competência do Poder Executivo para apresentar a proposta não
significa que o orçamento seja definido de forma unilateral. Em sua
fase legislativa, o projeto será analisado pelos parlamentares
estaduais, que também poderão propor emendas. Após consolidada a
proposta, ela é submetida à votação em plenário.
Na
Assembleia Legislativa, a proposta orçamentária possui um rito
especial previsto no Regimento Interno. Após recebida e verificada
sua conformidade com as exigências legais, a Mesa Diretora determina
sua leitura no expediente, o projeto é publicado na íntegra e a
matéria segue para a fase de apreciação da Comissão de Orçamento,
Finanças e Tributação. Nessa etapa de tramitação, os deputados
podem conhecer detalhadamente a proposta e apresentar emendas.
O
Regimento Interno da Alece estabelece que as emendas ao PLOA devem
ser apresentadas na Comissão de Orçamento, Finanças e Tributação,
durante o prazo regimental mínimo de 72 horas, destinado ao
conhecimento da proposta e ao recebimento de emendas. O art. 310 do
Regimento determina também que somente nessa comissão podem ser
oferecidas emendas ao projeto.
A
apreciação dos parlamentares em comissão permite discutir
prioridades, verificar a distribuição dos recursos e avaliar se a
programação está de acordo com o PPA e a LDO.
Allysson
Pessoa explica que a Comissão de Orçamento, Finanças e Tributação
ocupa posição de destaque durante a tramitação da LOA na
Assembleia Legislativa. “É nela que a proposta é examinada de
forma mais detalhada, sendo o momento de avaliação da programação
proposta, das alterações sugeridas pelos parlamentares e da
verificação da compatibilidade financeira e orçamentária da
matéria. Após a aprovação da matéria com as emendas, a comissão
se torna responsável pela elaboração da redação final do
projeto”, acrescenta o coordenador.
A
votação da LOA em plenário pelos parlamentares acontece na
sequência. O momento, no entanto, também conta com regras próprias
estabelecidas pelo Regimento Interno da Casa. Os parlamentares podem
se inscrever para discutir o projeto e as emendas e, encerrada essa
etapa, ocorre a votação.
Há
uma particularidade que demonstra a importância dada às leis
orçamentárias: quando LOA, PPA ou LDO estiverem na Ordem do Dia, o
Regimento determina que nenhuma outra proposição conste da pauta.
Se o orçamento for aprovado com alterações, a Comissão de
Orçamento prepara a redação final. Esse texto ainda é submetido a
votação antes da expedição do autógrafo, que será encaminhado
ao Poder Executivo.
Depois
da aprovação pela Assembleia Legislativa, o projeto de Lei
Orçamentária segue para o chefe do Poder Executivo, que poderá
sancionar o texto aprovado ou exercer o veto nos casos previstos
constitucionalmente. Após a sanção, que representa a concordância
com o projeto aprovado pelo Legislativo, a norma é publicada e passa
a integrar o ordenamento jurídico estadual. Caso haja veto, a
decisão não encerra automaticamente o processo legislativo. O veto
retorna à Assembleia Legislativa e é apreciado pelos deputados, que
podem decidir por sua manutenção ou rejeição, conforme as regras
constitucionais e regimentais.
EXECUÇÃO
FINANCEIRA E CONTROLE SOCIAL
Depois
da sanção, a Lei Orçamentária é publicada oficialmente. A partir
da vigência do novo exercício financeiro, os órgãos públicos
passam a executar as dotações autorizadas.
De
acordo com Allysson Pessoa, execução orçamentária significa
colocar em prática aquilo que foi previsto na LOA. A administração
precisa cumprir as etapas previstas para a realização da despesa e
observar a disponibilidade efetiva de recursos. “A LOA 2026 do
Ceará, por exemplo, fixou R$ 32,44 bilhões no orçamento fiscal,
aproximadamente R$ 14,98 bilhões na Seguridade Social e R$ 630,25
milhões no orçamento de investimentos das empresas estatais não
dependentes”, explica.
Ao
longo do ano, também de acordo com ele, o orçamento ainda pode
sofrer alterações previstas em lei, como a abertura de créditos
adicionais ou determinados remanejamentos necessários à execução
das políticas públicas.
A
população pode acompanhar o orçamento por meio dos instrumentos de
transparência disponibilizados pelo poder público, observando
quanto foi previsto para cada política, quanto já foi executado e
quais resultados estão sendo alcançados.
ORÇAMENTO
PARTICIPATIVO
No
Ceará, o próprio planejamento estadual reconhece a importância
dessa participação. O PPA possui um objetivo específico voltado a
aprimorar a participação social no ciclo do planejamento estadual,
incluindo encontros regionais e ferramentas digitais para aproximar a
população do processo de planejamento, monitoramento e avaliação
das políticas públicas.
As
assembleias legislativas também representam um espaço importante de
acompanhamento. O cidadão pode acompanhar a tramitação das
propostas orçamentárias, os debates das comissões, as audiências
públicas e as votações em plenário. Esse acompanhamento ajuda a
sociedade a ir além do anúncio de determinado valor. O cidadão
pode verificar se o recurso foi efetivamente aplicado, qual política
recebeu os recursos e quais entregas foram realizadas. É justamente
essa ligação entre planejamento, orçamento, execução e resultado
que torna a transparência orçamentária mais útil para a
população.
Fonte:
https://www.al.ce.gov.br/
