Um
dos dispositivos fundamentais do planejamento público, a Lei
Orçamentária Anual (LOA) é o instrumento que organiza
financeiramente o funcionamento do Estado para o ano seguinte à sua
aprovação. Nela são estimadas as receitas que o poder público
prevê arrecadar e fixadas as despesas necessárias para custear
políticas públicas, pagar o funcionalismo, honrar compromissos
financeiros e realizar investimentos prioritários.
Elaborada em conformidade com o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a peça reflete as prioridades do Executivo e depende de aprovação do Legislativo para ganhar validade. Saúde, educação, segurança pública, infraestrutura, assistência social, pagamento de servidores e investimentos, entre outros custos e investimentos, precisam estar contemplados no orçamento para poderem ser financiados.
QUEM ELABORA A LOA?
A proposta de orçamento é elaborada pelo Poder Executivo. Conforme o coordenador do Escritório de Desenvolvimento Institucional do Legislativo (Edil), Allysson Pessoa, os órgãos e entidades estaduais apresentam suas necessidades e programações, as quais são consolidadas no processo de planejamento e orçamento do Estado. Após a consolidação, o governador encaminha o projeto da Lei Orçamentária Anual à Assembleia Legislativa. A partir desse momento, inicia-se a fase legislativa de discussão do orçamento.
Antes de iniciar o processo de planejamento e orçamento, no entanto, é preciso considerar que outros projetos orçamentários, como o Plano Plurianual (PPA) e o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), fazem parte de um mesmo ciclo de planejamento.
O PPA estabelece programas, objetivos e metas para quatro anos. A LDO define as metas e prioridades para o exercício seguinte e orienta a elaboração do orçamento, enquanto a LOA apresenta os recursos que financiarão as ações naquele ano.
Allysson Pessoa explica, ainda, que o próprio Regimento Interno da Alece estabelece que o Executivo deve definir metas e prioridades de acordo com o PPA e orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual.
“Essa relação também aparece na análise das emendas ao orçamento. Para que uma emenda à LOA seja admitida, o Regimento exige sua compatibilidade com o PPA e com a LDO. De forma simplificada, pode-se dizer que o PPA aponta a programação para quatro anos, a LDO estabelece as prioridades e regras para o próximo exercício e a LOA coloca os recursos no orçamento anual”, explica.
Entre outros assuntos, a série de reportagens especial “Entendendo o Legislativo” já explicou em matérias anteriores o orçamento público, o PPA e o Plano Estratégico Estadual de Longo Prazo (PLP), além da LDO.
ORIGEM DOS RECURSOS
Uma das primeiras dúvidas que podem surgir quando se fala em LOA é quanto à origem dos recursos que a compõem. O capital que financia as políticas públicas possui diferentes origens. Entre elas estão os impostos, como o Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA); as taxas, relacionadas a determinadas atividades ou serviços prestados pelo poder público; as contribuições, destinadas às finalidades previstas na legislação, e outras receitas arrecadadas pelo Estado.
Há, ainda, as transferências, que são recursos recebidos de outros entes federativos. Para o Ceará, uma das mais importantes é o Fundo de Participação dos Estados (FPE), formado por parcela de tributos arrecadados pela União.
Conforme Allysson Pessoa, os documentos de planejamento mostram o peso dessas duas fontes para o Estado. “Para se ter uma ideia, em 2025, o ICMS representou cerca de 76% da receita tributária estadual, com aproximadamente R$ 21,47 bilhões arrecadados. No mesmo ano, o Ceará recebeu aproximadamente R$ 11,69 bilhões do FPE, valor correspondente a cerca de 29% da Receita Corrente Líquida”, explica.
Ele lembra ainda que existem receitas patrimoniais, operações de crédito, transferências de capital e outras fontes. “Cada uma possui regras próprias e, em alguns casos, o recurso já chega ao Estado vinculado a determinada finalidade”, aponta.
A estimativa quanto ao que se arrecada de receita, no entanto, é feita em momento anterior, a partir de informações econômicas, fiscais e do histórico de arrecadação. O governo observa o comportamento das principais receitas, as expectativas de crescimento da economia, inflação, atividade empresarial e outros fatores que podem influenciar quanto será arrecadado. A arrecadação, por sua vez, é acompanhada durante todo o exercício. Caso a receita efetiva fique abaixo do previsto, pode ser necessário reprogramar algumas despesas.
DISTRIBUIÇÃO DE RECURSOS
A distribuição dos recursos ocorre durante o processo de elaboração do orçamento. As necessidades das secretarias e demais órgãos são avaliadas considerando as prioridades do governo, os programas previstos no PPA, as orientações da LDO, as obrigações legais e a disponibilidade financeira.
O coordenador do Edil explica que o orçamento é organizado de maneira que seja possível identificar quais recursos serão destinados a saúde, educação, segurança, infraestrutura, proteção social, previdência e outras áreas. Há ainda vinculações constitucionais e legais que restringem a liberdade de utilização de determinados recursos.
De acordo com ele, o PPA mostra como essa programação é estruturada por eixos, temas, programas, objetivos e entregas. “Assim, distribuir recursos significa compatibilizar as demandas existentes com aquilo que efetivamente poderá ser financiado”, avalia.
Além das receitas, estimadas com base em um planejamento prévio, é preciso considerar também as despesas fixadas para aquele período, que se dividem em dois tipos: as obrigatórias, que decorrem de obrigações constitucionais, legais ou contratuais, e, por isso, deixam menor margem de escolha para o gestor, e as discricionárias, que são aquelas que oferecem maior possibilidade de decisão durante o processo de elaboração e execução do orçamento.
“Fazer essa distinção é relevante, visto que grande parte das despesas obrigatórias reduz a fatia de orçamento disponível para novas políticas e investimentos, despesas destinadas à ampliação ou melhoria da capacidade de atuação do Estado. Em um cenário com queda de arrecadação, por exemplo, as despesas com maior flexibilidade tendem a sofrer mais impacto, já que muitas das obrigações existentes precisam continuar sendo atendidas”, explica Allysson.
DA ELABORAÇÃO À APROVAÇÃO EM PLENÁRIO
Após a elaboração da LOA pelo Poder Executivo, o governador em exercício encaminha a proposta à Assembleia Legislativa. Nesse momento, inicia-se a “fase legislativa de discussão do orçamento”. A competência do Poder Executivo para apresentar a proposta não significa que o orçamento seja definido de forma unilateral. Em sua fase legislativa, o projeto será analisado pelos parlamentares estaduais, que também poderão propor emendas. Após consolidada a proposta, ela é submetida à votação em plenário.
Na Assembleia Legislativa, a proposta orçamentária possui um rito especial previsto no Regimento Interno. Após recebida e verificada sua conformidade com as exigências legais, a Mesa Diretora determina sua leitura no expediente, o projeto é publicado na íntegra e a matéria segue para a fase de apreciação da Comissão de Orçamento, Finanças e Tributação. Nessa etapa de tramitação, os deputados podem conhecer detalhadamente a proposta e apresentar emendas.
O Regimento Interno da Alece estabelece que as emendas ao PLOA devem ser apresentadas na Comissão de Orçamento, Finanças e Tributação, durante o prazo regimental mínimo de 72 horas, destinado ao conhecimento da proposta e ao recebimento de emendas. O art. 310 do Regimento determina também que somente nessa comissão podem ser oferecidas emendas ao projeto.
A apreciação dos parlamentares em comissão permite discutir prioridades, verificar a distribuição dos recursos e avaliar se a programação está de acordo com o PPA e a LDO.
Allysson Pessoa explica que a Comissão de Orçamento, Finanças e Tributação ocupa posição de destaque durante a tramitação da LOA na Assembleia Legislativa. “É nela que a proposta é examinada de forma mais detalhada, sendo o momento de avaliação da programação proposta, das alterações sugeridas pelos parlamentares e da verificação da compatibilidade financeira e orçamentária da matéria. Após a aprovação da matéria com as emendas, a comissão se torna responsável pela elaboração da redação final do projeto”, acrescenta o coordenador.
A votação da LOA em plenário pelos parlamentares acontece na sequência. O momento, no entanto, também conta com regras próprias estabelecidas pelo Regimento Interno da Casa. Os parlamentares podem se inscrever para discutir o projeto e as emendas e, encerrada essa etapa, ocorre a votação.
Há uma particularidade que demonstra a importância dada às leis orçamentárias: quando LOA, PPA ou LDO estiverem na Ordem do Dia, o Regimento determina que nenhuma outra proposição conste da pauta. Se o orçamento for aprovado com alterações, a Comissão de Orçamento prepara a redação final. Esse texto ainda é submetido a votação antes da expedição do autógrafo, que será encaminhado ao Poder Executivo.
Depois da aprovação pela Assembleia Legislativa, o projeto de Lei Orçamentária segue para o chefe do Poder Executivo, que poderá sancionar o texto aprovado ou exercer o veto nos casos previstos constitucionalmente. Após a sanção, que representa a concordância com o projeto aprovado pelo Legislativo, a norma é publicada e passa a integrar o ordenamento jurídico estadual. Caso haja veto, a decisão não encerra automaticamente o processo legislativo. O veto retorna à Assembleia Legislativa e é apreciado pelos deputados, que podem decidir por sua manutenção ou rejeição, conforme as regras constitucionais e regimentais.
EXECUÇÃO FINANCEIRA E CONTROLE SOCIAL
Depois da sanção, a Lei Orçamentária é publicada oficialmente. A partir da vigência do novo exercício financeiro, os órgãos públicos passam a executar as dotações autorizadas.
De acordo com Allysson Pessoa, execução orçamentária significa colocar em prática aquilo que foi previsto na LOA. A administração precisa cumprir as etapas previstas para a realização da despesa e observar a disponibilidade efetiva de recursos. “A LOA 2026 do Ceará, por exemplo, fixou R$ 32,44 bilhões no orçamento fiscal, aproximadamente R$ 14,98 bilhões na Seguridade Social e R$ 630,25 milhões no orçamento de investimentos das empresas estatais não dependentes”, explica.
Ao longo do ano, também de acordo com ele, o orçamento ainda pode sofrer alterações previstas em lei, como a abertura de créditos adicionais ou determinados remanejamentos necessários à execução das políticas públicas.
A população pode acompanhar o orçamento por meio dos instrumentos de transparência disponibilizados pelo poder público, observando quanto foi previsto para cada política, quanto já foi executado e quais resultados estão sendo alcançados.
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
No Ceará, o próprio planejamento estadual reconhece a importância dessa participação. O PPA possui um objetivo específico voltado a aprimorar a participação social no ciclo do planejamento estadual, incluindo encontros regionais e ferramentas digitais para aproximar a população do processo de planejamento, monitoramento e avaliação das políticas públicas.
As assembleias legislativas também representam um espaço importante de acompanhamento. O cidadão pode acompanhar a tramitação das propostas orçamentárias, os debates das comissões, as audiências públicas e as votações em plenário. Esse acompanhamento ajuda a sociedade a ir além do anúncio de determinado valor. O cidadão pode verificar se o recurso foi efetivamente aplicado, qual política recebeu os recursos e quais entregas foram realizadas. É justamente essa ligação entre planejamento, orçamento, execução e resultado que torna a transparência orçamentária mais útil para a população.
Fonte: https://www.al.ce.gov.br/
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